文/宋小庄
解读香港特区政治体制是否“三权分立”，先要从“三权分立”的必要条件入手。该必要条件有三：一是三权的成员之间不兼任；二是三权之间互相制衡；三是三权之上没有任何监督机构。上述三个条件有一个不满足，就不是“三权分立”。香港特区为直辖于中央人民政府、享有高度自治权的一个地方行政区域，这一法律地位决定了香港特区不实行通常建立在主权国家完整权力形态基础上的“三权分立”政治体制，而是实行以行政为主导、行政与立法既相互制衡又相互配合、司法独立的政治体制，其中，行政长官在中央政府之下、特区三权之上起着联结枢纽作用。
张晓明关于特区政治体制的阐述
切中了反对派要害
9月12日，在香港举办的“基本法颁布二十五周年研讨会”上，中联办主任张晓明发表了以“正确认识香港特别行政区政治体制的特点”为题的致辞，从四个方面全面阐述了香港特区政治体制的特点。他明确指出，香港不实行“三权分立”的政治体制，回归前不是，回归后也不是。香港特区政治体制是在中央政府直辖之下实行以行政长官为核心的行政主导、行政立法相互制衡、相互配合、司法独立的政治体制。在这一政治体制下，行政长官的“双首长”身份和“双负责制”使其具有超然于行政、立法和司法三个机关之上的特殊法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下、特别行政区三权之上起着联结枢纽作用。
张晓明主任的表述十分清晰、明确和准确，是对香港基本法立法原意的完整把握和精准阐释，是对在基本法认识上存在的一些错误或模糊观点的澄清，也是对基本法实施过程中立法原意被曲解、误导的正本清源。特别是他关于香港特区的政治体制是一种地方性政治体制、特区享有的高度自治权来源于中央的授权，以及香港特区不实行通常建立在主权国家完整权力形态基础上的“三权分立”政治体制等论述，给了那些骨子里视香港为与国家隔绝的政治实体的人士以当头棒喝，更是击中了反对派的要害。为此，一众反对派人士纷纷跳出来“口诛笔伐”、竭力攻击，或别有用心地偷换概念、混淆视听，把张晓明的相关阐述歪曲为“特首凌驾于三权”，进而臆想和耸人听闻地编造“特首如皇帝”、犯法官员不能检控等，以误导、吓唬市民；或罔顾事实、强词夺理，拗说什么“普通法地区都实行三权分立”、“香港回归前就是三权分立”等等；更有报章失去理性地狂吠谩骂、信口雌黄，极力蛊惑和煽动。
毋庸讳言，由于香港特殊的社会政治环境，反对派的这些谎言有一定的市场，流毒很广，确实迷惑、误导了一些市民。故此，笔者认为有必要结合香港基本法的相关规定和张晓明的论述，就为什么香港不可能实行“三权分立”做一说明，以正视听。
“三权分立”政治体制须具备三条件
解读香港特区政治体制是否“三权分立”，先要从“三权分立”的必要条件入手。该必要条件有三：一是三权的成员之间不兼任；二是三权之间互相制衡；三是三权之上没有任何监督机构。上述三个条件有一个不满足，就不是“三权分立”。美国三个条件都满足，所以实行“三权分立”体制，这是世界各国公认的。英国有两个条件不满足，所以不是“三权分立”体制，英国宪法学学者认为本国不实行“三权分立”，而是实行议会至上的制度。世界上并不是有三权的配置，就是“三权分立”。
根据香港基本法的有关规定，香港三权的其中两权之间有兼任情况；行政立法之间除制衡外，还有配合；司法独立，但行政长官和主要官员都要由中央政府任命，全国人大常委会还有香港条例的发回权，香港基本法的司法解释要受到全国人大常委会的制约，三权之上有中央的角色确实无疑。既然香港特区三个条件都不满足，香港特区不可能是“三权分立”的。有分权就是“三权分立”，是不正确的。
香港不实行“三权分立”政治体制是由基本法规定的
为了辨析香港特区不实行“三权分立”，就要理解香港基本法规定的政治体制的四个特点：
第一，直辖于中央。香港基本法第12条明确香港特区直辖于中央政府，除此之外，行政长官向中央政府负责（第43条第2款），由中央政府任命（第45条第1款）、主要官员由中央政府任命（第48条第（5）项）、香港特区法律要向全国人大常委会备案（第17条第2款）、终审法院首席法官和高等法院首席法官的任免报请全国人大常委会备案（第90条第2款）、终审庭应当依法提请全国人大常委会解释基本法，并以全国人大常委会的解释为准（第158条第3款）等等，都是香港特区直辖于中央政府的表现。
第二，行政主导。香港基本法虽然没有“行政主导”的标题，不等于就不实行行政主导，就像美国宪法没有“司法独立”的字眼，不等于就没有司法独立一样。香港基本法行政主导的体现主要有：
（一）行政长官有“双重身份”、“双重负责”（第43条、第48条第（1）项）。
（二）行政长官的职权远较行政机关、立法机关和司法机关为多，这方面的内容甚多，在此不一一罗列。
（三）行政长官有广泛任免权。有主要官员提名权和建议罢免权（第48条第（5）项）；任免法官权（第48条第（6）项），但对终审法院法官和高等法院首席法官的任免还要征得立法会同意（第90条第2款）；任免公职人员权（第48条第（7）项）等。
（四）行政长官有立法权、有准司法权。其立法权体现在提案权（第74条）、立法签署、公布权（第76条）、全国性法律的当地公布权（第18条第2款）、发布行政命令权（第48条第（4）项）、制定附属法规权（第56条第2款）等；其准司法权体现在刑事赦免权（第48条第（12）项）等。
（五）自行反制权。对立法会的反制权有：限制立法调查权（第48条第（11）项）、一定的立法会的解散权（第50条）、临时拨款权（第51条）；对司法的反制权有：以立法限制司法的职权（第83条）、香港基本法的执行权（第48条第（2）项），包括不执行与香港基本法的立法解释不相符的司法解释。
（六）通过中央进行反制。凡属中央对香港特区的监督权力，中央既可以自行行使，也可以通过行政长官的请求行使。
由此可见，如果只从横向看香港特区政治体制，就看不到中央和香港特区的关系，可能以为是地方的“三权分立”。但如从纵向看，加入了中央因素，就不可能认为是“三权分立”了。不但如此，还可以看到中央和三权之间还有行政长官作为纽带，行政长官既有超然的法律地位，又有超越行政、立法、司法的职权，中央可以直接或经过行政长官请求对三权进行监督，所以香港特区的行政主导制就是行政长官制。
第三，行政立法相互制衡、相互配合。“三权分立”的原始设想是适当分权，避免“一权”独大，造成独裁或专断，所以强调三权之间制衡，没有配合的制度性安排。但人类社会作为群体、世界各国作为群体，不可能只强调制衡，一国之内的“三权分立”也是如此，三权之间并非没有配合的现象。例如美国总统与国会同党中的议员大致配合，不专门制衡。为落实总统的国情咨文，美国行政、立法是有配合的。美国司法部和法院之间也是有配合的，集体诉讼、嫌犯的认罪协议也都要行政、司法的配合。但这不是美国宪法的原来安排，而是历史演进的结果。
香港基本法对行政、立法之间的制度设计，不但有制衡性安排，而且有配合性的安排。在此举两例说明如下：
一是行政会议制度。香港基本法第54条规定，“行政会议是协助行政长官决策的机构。”这样的机构，香港俗称“内阁”，尽管不准确，但也体现了其重要性。对这样重要的机构，第55条第1款要求行政长官从主要官员、立法会议员和社会人士中委任，这说明该法要求行政长官重视行政立法的合作关系，并通过“双料议员”争取立法会议员对行政长官施政的支持。
二是分组表决制度。香港基本法附件二规定，“政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。”“立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”这也是要求立法会配合政府施政的制度性设计。
第四，司法独立。香港基本法第2条、第19条第1款都规定了“独立的司法权和终审权”，第85条还规定：“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”回归以来，香港司法机关不受干预，检控权由律政司主管、审判权全在司法机关手上，各方对于香港特区司法独立的状况也无太多争拗。
对行政长官有较完善的监督机制
对于反对派有人妄称明确行政长官具有超然于行政、立法和司法机关的特殊法律地位便“等同于皇帝”之说，可以从基本法的相关规定予以驳斥。香港基本法设计“直辖中央、行政主导、行政立法相互制衡、相互配合、司法独立”的政治体制的同时，还设计了一套对行政长官的监督机制：
（一）立法会制衡。香港基本法除在第73条第（4）、（5）项规定立法会有辩论施政报告、对政府的工作提出质询等职权外，还在第（9）项规定了弹劾案，只是最后要报中央政府决定。
（二）司法制衡。有两方面：一是香港基本法第35条第2款规定的行政诉讼，行政长官可以成为被告，这已有判例。二是第47条第2款规定的行政长官向终审法院首席法官申报财产。
（三）中央政府制约。香港基本法第45条第2款规定中央政府对行政长官的任命权，但没有规定罢免权，罢免权是伴随任命权而来的。行政长官对中央政府负责，中央的罢免权就不依赖于立法会弹劾案是否成功。任命的前提是行政长官候选人竞选成功，罢免却没有前提，只要任命者认为被任命者不称职，即可罢免。立法会对行政长官弹劾案的实现，仍有待于中央决定。当然，一旦立法会的弹劾成功，除非有特殊考虑，中央通常不会有与立法会完全相反的决定。
应当认识到，鉴于香港恶劣的舆论环境，反对派颠倒是非、混淆黑白的言论还有一定的市场。有关政治体制的阐述，学者之间还会有争论。对没有受过宪法学和政治学训练的一般市民而言，香港基本法的设计并不容易被理解，阐明香港特区的政治体制也并不容易，而歪曲、谩骂、攻击却很容易。反对派对张晓明的论述进行的攻击根本站不住脚，但却会迷惑一般不明真相的群众。因此要高度重视香港基本法的宣传推介工作。
