全球治理與國際秩序密切相關，相輔相成，相互作用。國際秩序進化是推進全球治理的必然要求，如果沒有一個有效的國際秩序相伴隨，全球治理很難有效推進﹔國際秩序變革必須在全球治理的框架內進行，而不是脫離甚至背離全球治理的方向﹔推進全球治理的過程與國際秩序進化的過程相互促進，也相互制約。就當前來看，推進全球治理迫切需要變革國際秩序，使其朝著更加公正合理的方向發展。中國應當在國際秩序變革中發揮負責任大國的作用，為推進全球治理作出應有的貢獻。

全球治理推動國際秩序變革

現行國際秩序主要是由大國特別是西方發達國家建立的，在制度設計上更有利於維護它們的利益，其不公正不合理性是相當明顯的。國際秩序變革勢在必行。

所謂全球治理就是國際社會對關涉人類整體利益和共同命運的事務進行治理的實踐及相關理論。實際上，自從開啟了全球化進程就有了全球治理的實踐。但是全球治理只是在最近幾十年特別是冷戰結束之后才引起了國際社會的廣泛關注，並有了理論研究。這一點與全球化本身很相似。全球化進程開始於地理大發現，但“全球化”一詞直到冷戰結束后才成為“熱詞”。無論是全球化還是全球治理，在冷戰結束前之所以不受關注，主要原因在於那時大國競爭、對抗以及由此帶來的戰爭與和平問題是高熱度的話題並吸引著人們的主要注意力，全球化被掩映在政治軍事集團對立的圖景中，全球治理更是被戰爭與和平問題擠到了舞台的邊緣。從學理上說，戰爭與和平問題也是全球治理的重要內容，只是過去人們沒有在全球治理的視野下去看待這個問題。實際上，在全球化進程開啟后的幾百年間，全球治理一直存在著，比如在貿易、金融領域。就是在安全領域，也存在著全球治理的努力，比如自威斯特伐利亞體系形成后，國際社會在制約戰爭、維護和平上的作為。不過，一方面由於國家間利益矛盾突出，共同利益淡薄，另一方面由於關乎全人類利益的全球性問題不像現在這樣嚴重，所以那時的全球治理更多地是從屬於國家利益的維護。

隨著全球化的推進，需要全人類共同面對的全球性問題越來越多，全球治理的重要性日益突顯。加強全球治理，需要不斷改革、完善全球治理體系。在全球治理體系中，最為核心的內容就是國際秩序。然而，現行國際秩序主要是由大國特別是西方發達國家建立的，在制度設計上更有利於維護它們的利益，其不公正不合理性是相當明顯的。廣大發展中國家雖然可以在這個秩序下實現發展並享受總體上的和平環境，但是畢竟要付出很大代價。特別是已經崛起的發展中大國，要在國際事務中發揮其應有的作用，已經受到這個秩序中不公正不合理成分的束縛。國際秩序變革勢在必行。

國際秩序變革的主要任務

國際政治秩序變革的主要任務就是維護、加強聯合國秩序，同時弱化強權秩序﹔國際經濟秩序變革的主要任務就是在現有秩序框架下增加發展中國家特別是新興大國的權力，同時不斷創新能夠體現國際力量對比變化的制度和機制。

所謂國際秩序就是使國際社會正常運行的行為規范及其保障機制。國際行為規范通常體現為國際規則、國際協議、國際慣例等﹔保障機制通常體現為國際組織、國際會議以及其他相關國家都認可的組織形式。推進國際秩序變革首先要認清變革的方向、主要任務與路徑。方向已經十分明確，就是更加公正合理。但是我們還需要清楚，現行國際秩序不公正不合理的地方到底在哪裡？是其基本框架，還是在具體層面？隻有理清不公正不合理成分是什麼，才能明確主要任務和路徑。

現行國際秩序可分為政治秩序和經濟秩序兩個方面，它們既相互獨立又密切相關，均形成於二戰后。國際安全秩序通常被納入國際政治秩序的框架內。如果說國際經濟秩序是由以美國為首的西方主導的話，那麼國際政治秩序則隻能說是西方佔優勢。

現行國際政治秩序是雙軌制：一方面是以聯合國為載體的秩序，即聯合國秩序﹔另一方面是大國強權主導的秩序，即強權秩序。聯合國秩序具有較強的普遍性，全世界絕大多數國家都是聯合國成員，都受聯合國秩序的約束。這是各國必須首先遵守的“大秩序”。

聯合國秩序總體上是公正、合理的。聯合國的主要宗旨就是在主權國家平等的基礎上通過合作來維護世界和平以及人權。在聯合國框架下有兩個重要的處理國際政治與安全事務的合作機制：一個是安全理事會（安理會），一個是聯合國大會（聯大）。在安理會這個機制中又有兩個層次：五個常任理事國都擁有否決權，這實際上就是五大國協調機制﹔安理會非常任理事國都是“五常”之外比較有影響的國家，其作用也不可忽視。聯大體現了國際關系民主化的原則，國家無論大小、強弱、窮富，都有平等的表決權。

總體上看，聯合國的制度設計還是比較公正的。雖然西方國家無論是在安理會還是聯大都佔有優勢，但並不能完全操控這兩個機制。更為重要的是，與聯合國秩序密切相關的“敵國條款”還是防止第二次世界大戰的悲劇重演，進而維護世界和平的重要法律保障。從這個意義說，“戰后國際秩序”也就是聯合國秩序。

聯合國秩序一直受到強權秩序的挑戰。二戰后，強權秩序的發展分兩個階段：一是冷戰期間美蘇兩大強權主導，二是冷戰結束后以美國為首的西方主導。

聯合國成立不久，世界就陷入了冷戰對抗之中，美蘇在全球范圍內爭奪霸權，都試圖將自己主導的秩序擴展到全世界。在安理會，美英法與蘇聯對壘，聯合國成了冷戰對抗雙方的外交舞台，其應有的功能未能有效發揮出來。在強權秩序下，兩大陣營內部各有一套與聯合國主權平等原則不一致的行事方式。在西方陣營，美國是盟主，在一些盟國有駐軍，這就意味著這些盟國同美國是不平等的。在蘇聯陣營，盛行“主權有限論”，蘇聯出兵匈牙利、捷克，西方佔優勢地位的聯合國及其安理會並未阻止。

不過，在冷戰時期，聯合國仍然顯示出其存在價值。隨著第三世界興起，聯合國的成員結構逐漸改變，不屬於兩大集團任何一方、走獨立自主道路的國家越來越多。特別是中國恢復聯合國合法席位和安理會常任理事國席位后，站在第三世界一邊，代表發展中國家說話。安理會和聯大出現三足鼎立局面。此外，不管怎樣，世界上有許多事務是兩大陣營解決不了的，除了安全事務外，在經濟社會發展、人權、教育、科學、文化、海洋、氣候變化、資源、環境、衛生等事務中，聯合國發揮了不可替代的積極作用。可以說，聯合國秩序與強權秩序並存並行。
　　冷戰結束后，聯合國迎來了發展機遇，因為冷戰背景下的強權秩序消失了，冷戰對抗對“五常”協調的制約也不復存在。然而，美國打造單極世界的努力又給聯合國秩序帶來嚴峻挑戰。西方七國集團、北約等組織和機制成為美國推進霸權戰略的工具，聯合國的作用時常被這些機制取代。尤其是西方大國大行干涉主義，高舉“人權高於主權”的旗幟，不經聯合國授權便打擊聯合國成員國，直接挑戰了聯合國的權威。不僅如此，西方大國還試圖建立其主導的“世界新秩序”，進一步弱化聯合國秩序，使之服從於西方強權秩序。可以說，這一時期是聯合國秩序與西方強權秩序或單極秩序並行。
　　無論是冷戰強權秩序還是西方強權秩序，都是舊時代的產物，其不公正不合理性是十分明顯的。國際政治秩序變革的主要任務就是弱化強權秩序，同時強化聯合國秩序。

現行國際經濟秩序的建立幾乎與聯合國秩序同步。此前存在過英國主導的國際經濟秩序，主要表現為“金本位下的自由貿易體制”。不過與二戰后建立的秩序相比還屬於初級形態。現行國際經濟秩序的主要載體就是布雷頓森林體系及其“變型”。以世界銀行、國際貨幣基金組織和關貿總協定/世界貿易組織這三大機構為主要載體而構成的布雷頓森林體系對維護世界經濟穩定起了很大作用，二戰后未再發生像1929—1933年那樣的大蕭條，與此有很大關系。雖然后來這個體系遇到危機並做出重大調整，以至於有人稱“布雷頓森林體系崩潰”，但是這三大機構及其基本規范至今仍在發揮作用。牙買加體系只是改變了布雷頓森林體系的一些枝節，可算是布雷頓森林體系的“變型”，兩者並無本質區別。

布雷頓森林體系及其“變型”，都是西方國家主導的，像蘇聯/俄羅斯、中國這樣的非西方大國在其中的地位與作用相當有限，這一點與聯合國有很大不同。現行國際經濟秩序的不公正不合理性更加明顯。它是發達國家的俱樂部，不具有聯合國那樣的普遍性。西方七國集團操控著支撐這個體系的三大機構。早在1967年，一些發展中國家就在《阿爾及爾憲章》中正式提出建立國際經濟新秩序的主張。在1974年的聯合國大會第六屆特別會議上，發展中國家聯合起來，呼吁建立國際經濟新秩序。隨著中國、印度這些發展中大國的崛起，現行國際經濟秩序的缺陷愈加明顯。在國際貨幣基金組織和世界銀行，發達國家試圖維護其壟斷地位，不願向中國等發展中大國轉讓與其地位相稱的基金份額和投票權，促使它們另辟蹊徑，比如中國發起組建亞投行。建立亞投行雖然不一定會撼動現行國際金融秩序和經濟秩序，但畢竟是釋放出了一個信號：國際經濟秩序應當考慮非西方大國的利益和訴求，國際話語權和規則制定權應當與國家實力相匹配。金磚國家集團的形成也有重構國際秩序的意味。

西方在現行國際經濟秩序中的主導地位為其在國際政治秩序中的優勢地位創造了良好的條件。可以說，現行國際經濟秩序為西方強權秩序打下了堅實的經濟基礎。而西方國家奉行強權政治，在一定程度上又有利於維護現行國際經濟秩序。

總的來看，當前國際政治秩序仍然是雙軌制，聯合國秩序與強權秩序並存並行﹔國際經濟秩序仍然由西方主導，盡管出現了挑戰這個秩序的因素。國際政治秩序變革的主要任務就是維護、加強聯合國秩序，同時弱化強權秩序﹔國際經濟秩序變革的主要任務就是在現有秩序框架下增加發展中國家特別是新興大國的權力，同時不斷創新能夠體現國際力量對比變化的制度和機制。
  

國際秩序變革路徑

國際秩序變化的基礎是世界格局。在國際關系史上，幾乎每一次世界格局重組都會導致國際秩序的變化。不過直到第二次世界大戰，世界格局重組幾乎都是通過戰爭來實現的，與之相應的國際秩序變化基本上都是以維護戰勝國利益為基調，強權政治充斥其中。

二戰后世界格局演進至今都在和平地進行，與之相應，國際秩序基本上保持穩定。美蘇冷戰的進行與結束都未顛覆聯合國秩序以及西方主導的國際經濟秩序。多極化與非極化以及與兩者密切相關的非西方化也沒有改變西方強權秩序。目前，在國際秩序變革上的主要矛盾就是崛起的非西方國家與西方國家集團之間的矛盾。非西方國家要求重構國際經濟秩序，同時弱化西方強權政治秩序，強化聯合國秩序﹔而西方國家集團則試圖維護現行國際經濟秩序並強化西方強權政治秩序。西方國家之間在國際秩序問題上雖然有矛盾，比如歐盟就不認同美國打造以單極格局為基礎的國際政治秩序，但是總體上它們利益一致，有共同的訴求。而且西方國家都有同盟關系和比較成熟的合作機制，比較容易形成共同立場。相比之下，非西方國家則有明顯的劣勢。

從發展趨勢看，世界格局的演進仍將和平地進行。像中國這樣的崛起中大國明確要走和平發展道路，守成大國在主觀上也准備接納和平崛起的大國，盡管都不同程度地存在著焦慮和不適應。國際貨幣基金組織向中國做出妥協，增加基金份額和投票權就展示了這種接納的姿態。世界格局的和平演進為國際秩序的和平變革奠定了基礎。近年來，國際秩序和平變革的苗頭已經初步顯現。非西方國家都表示要通過和平的博弈來推動國際秩序的不斷改革，而一些西方國家從現實利益考量，也開始調整對外戰略，以適應這種變革。英法德意等歐洲大國不顧美國的阻撓加入亞投行，就反映了這種動向。但是也要看到，西方大國在國際秩序問題上的共同利益遠遠大於分歧，它們團結一致應對非西方國家挑戰的勢頭已經顯現。西方七國集團峰會曾經發表關於中國南海問題的聲明，就顯示出這種傾向。雖然美日之外的五國同中國之間不存在地緣政治上的矛盾，在南海問題上也沒有明顯的利益訴求，但是它們還是願意站到本集團成員一邊，因為它們也屬於守成大國之列。

國際秩序變革的前景如何？能否在和平變革的道路上繼續前行？這取決於西方國家與非西方國家這兩股力量的博弈和戰略選擇。對非西方國家來說，在西方國家仍然居強勢地位並力圖維護現行秩序的情況下，不可能對現行秩序進行破舊立新式的變革，進而建立全新的秩序。可行的路徑是通過同西方國家的合作並輔以必要的斗爭來漸進地改革現行秩序，不斷增大在國際秩序中的話語權並推動國際秩序朝著更有利於自己利益的方向或更加公正合理的方向發展。對西方國家來說，應認識到國際格局的演進方向是不可逆轉的，要想實現“和平地衰落”“體面地衰落”並盡可能長時間地維護其在國際秩序中的地位，也應當審時度勢，順應潮流，接受新興大國“和平地崛起”以及與之相伴隨的合理訴求。在國際秩序變革問題上，西方與非西方隻有合作才能達到共贏，否則必定是雙輸。基辛格在談世界秩序時稱，在這個秩序下，“所有國家都需要合作，而不是對抗”。由此可以推論，在變革現行秩序上，所有國家也需要合作，而不是對抗。奧巴馬政府雖然將維持美國所領導的國際秩序視為全球戰略的重要目標，但是卻將合作作為其實現目標的重要途徑，特別是同大國的合作。這反映了西方大國理性務實的一面。但是，讓西方大國降下身段同非西方國家平等合作，絕非易事，非西方國家對此應當有充分的心理准備。

通過加強國際合作來推動國際秩序變革，已經成為世界主要戰略力量形成共識的路徑，盡管其間會充滿著國家間的競爭，特別是大國之間的戰略博弈。

國際秩序變革中的中國外交

中國在國際秩序變革上會更加積極作為。中國的宗旨是促使國際秩序朝更加公正合理、更加有利於發展中國家的方向變革。落實到經濟秩序和政治秩序以及安全秩序不同側面，結合中國自身利益和外交戰略布局，中國應採取不同的策略方針。

中國是國際格局演進中最為活躍的力量，也是國際秩序變革的積極推動者。中共十八大之后，面對國際格局的加速演進，中國領導人更加重視國際秩序問題，習近平在許多場合都論及國際秩序問題。綜合起來，中國的國際秩序觀主要包括：

第一，穩定的國際秩序符合中國的利益。習近平指出：“實現中國夢，離不開和平的國際環境和穩定的國際秩序。”中國改革開放成功的一個重要背景就是有一個相對穩定的國際秩序，從這一點可以說，中國是現行國際秩序的受益者。

第二，充分肯定聯合國秩序。習近平指出，聯合國憲章“奠定了現代國際秩序的基石，確立了當代國際關系基本准則”。聯合國憲章的基本內容和精神在可預見的未來依然適用，聯合國秩序仍然具有強大生命力。
　　第三，中國將始終做國際秩序的維護者。習近平指出：“中國是第一個在聯合國憲章上簽字的國家，將繼續維護以聯合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系。”這也是“維護和鞏固第二次世界大戰的勝利成果”。

第四，現行國際秩序有不公正不合理成分，中國願意同世界各國一道推動其變革。提出建立國際新秩序，表明中國領導人對現行國際秩序中的不公正不合理成分有清醒的認識。但是，中國並不是要對現行國際秩序進行革命式的顛覆，不是“破舊立新”，而是在現行秩序基礎上進行和平的漸進的改革，使其越來越公正合理。而且，國際秩序變革不是某一國或少數國家的事情，而是需要整個國際社會特別是大國的共同努力。

第五，國際秩序變革具有長期性。和平的漸進的變革就意味著不可能是短期內能完成的事情。習近平在2014年中央外事工作會議上闡述國際形勢時強調，“要充分估計國際秩序之爭的長期性，更要看到國際體系變革方向不會改變”。習近平將國際秩序和國際體系聯系到一起，揭示了國際秩序與國際體系之間的關系。在國際體系中，較為活躍的因素——國際格局——演進的方向是不會逆轉的，所以國際體系變革的方向不會改變。但是，由於國際秩序是相對穩定的，所以國際秩序之爭又具有長期性。

第六，新型國際關系是國際秩序變革的基礎。國際秩序中存在不公正不合理成分，主要原因就在於現行國際關系還存在許多舊時代的因素，特別是強權政治和霸權主義。所以，推進國際秩序變革必須同構建新型國際關系緊密聯系起來。新型國際關系的基本原則就是民主化、法制化和合理化。特別是法制化。習近平指出，“我們應該共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性”，“在國際社會中，法律應該是共同的准繩”，“適用法律不能有雙重標准”。

在提出一系列國際秩序變革主張的同時，中國也一直在進行變革國際秩序的實踐，這主要體現在對中國外交戰略布局的調整上。進入21世紀以來，中國將多邊外交置於外交戰略布局的重要位置上，與之相應，中國的多邊外交日益活躍。不過，以往中國在開展多邊外交時，更多地是將多邊機制和活動作為發展同一些重要國家雙邊關系的舞台和機遇，即使是多邊事務，中國也是主要著眼於維護安全和發展利益。十八大之后，情況有所不同。在2014年的中央外事工作會議上，在闡述中國外交戰略布局中的多邊外交時，習近平特別強調要“推動國際體系和全球治理改革，增加我國和廣大發展中國家的代表性和話語權”。從中可以洞見，推動國際體系和國際秩序變革已經成為中國多邊外交的重要內容。

總的來看，中國在國際秩序變革上會更加積極作為。中國的宗旨是促使國際秩序朝更加公正合理、更加有利於發展中國家的方向變革。落實到經濟秩序和政治秩序以及安全秩序不同側面，結合中國自身利益和外交戰略布局，中國應採取不同的策略方針。

在國際經濟秩序方面，中國應積極參與現有的國際機制，謀求在其中提升地位，發揮更大的作用，同時積極進取，進行機制創新。在機制創新上，應當保持開放性，吸收西方國家參加，將新機制建設成為發展中國家與發達國家合作的平台，而不是對抗的堡壘。特別值得提出的是二十國集團。它匯集了全球最重要的經濟體，對促進世界經濟穩定發展的作用日益凸顯。尤其是它將發達國家與發展中國家這兩大群體中最有影響的國家集合到一起，共商全球大事，已經成為推進全球經濟治理的一個重要機制，同時也是國際經濟秩序變革的體現。中國在二十國集團中一直發揮著重要作用。

在國際政治秩序方面，中國應積極推動聯合國改革，把握改革大方向，增加發展中國家的話語權，維護聯合國的權威，提高聯合國的效率。對可能出現的偏離正確方向的改革方案，中國應當立場鮮明地加以反對。此外，還需要將聯合國改革與中國總體外交戰略結合起來。

在國際安全秩序方面，中國應重點打造周邊安全共同體和亞洲安全共同體，同時通過構建新型國際關系來維護世界和平，實現共同安全，打造人類安全共同體。

總之，隨著中國特色大國外交的推進，中國在國際秩序變革中將更加積極有為，中國作為國際秩序維護者、建設者、貢獻者的身份將越來越突出。